지방 위정자와 주민 총력에 의한 호구(戶口) 증대의 길

/최 석 규 전북대학교 교수(재정·공공경제학)

[투데이안] 지방의 주민이 잘살고 못사는 것은 해당 지방의 위정자가 탁월한 행정력과 너그러움, 덕행과 배포를 보여주는가 보여주지 못하는가에 달려 있다고 말하더라도 틀림이 없다.

옛날에도 지방에 부임하는 수령들의 임무수칙과 성과관리의 치적평가기준이 우리나라에서 제정·시행되어 왔고 그 내용이 고문서들에서 많이 논의되어 온 것을 보더라도 지방 위정자가 어떠한 사람이냐에 따라 주민의 삶이 좋아지거나 나빠졌음을 알 수 있다.

예를 들면, 고려 현종 9년(1018년)에 고을 관아가 봉행해야 하는 6조(條)가 정해졌는데 그 여섯가지는 다음과 같다.

첫째, 백성이 겪는 병으로 인한 괴로움을 살핀다. 둘째, 고을 수령의 능력 유무를 살핀다. 셋째, 도둑의 간사함과 교활함을 살핀다.

넷째, 백성의 법률 위반행위를 살핀다. 다섯째, 백성의 부모에 대한 효도와 형제에 대한 우애 및 청렴 결백을 살핀다. 여섯째, 관리들이 자행하는 돈과 곡식의 낭비와 유용을 살핀다.

이에 더하여 관리에 대한 성과관리 기준의 예를 들어 보면, 고려 우왕 1년(1375년)에 고을 수령의 치적 고찰법이 내려졌는데 그 법의 다섯 항목은 ‘농토의 개척, 호구(戶口, 세대수와 세대원 수)의 증가, 백성이 보수 없이 부담하는 노역(부역, 賦役)의 균일(均一), 민사소송의 간략, 도적의 소탕’이다.

이후 고려 창왕 즉위년 1388년에 조준은 위 다섯 항목 가운데 도적의 소탕 대신에 학교의 흥성을 추가한 기준을 가지고 고을을 순찰하여 수령들을 파면 또는 승진시키자고 임금에게 진언한 바 있다.

위에서 언급한 고을수령에 대한 성과관리 기준은, 조선의 세조 때 최항 노사신 등이 왕명을 받아 편찬한 경국대전(經國大典)에서 일곱 가지 일로 구체화 되었다.

그 일곱 가지 일은 ‘농업과 잠업(누에 치는 사업)의 번성, 호구(戶口, 세대수와 세대원 수)의 증가, 학교의 흥성, 군사 훈련 및 행정 관리, 백성이 보수 없이 부담하는 노역(부역, 賦役)의 균일(均一), 민사소송의 간략, 간악과 교활의 없앰’이다.

위에서 살펴본 바와 같이 고려시대와 조선시대를 관통하는 고을수령의 중요한 성과관리 기준은 산업 부흥(농업과 잠업의 번성)과 인구 증가(호구의 증가) 그리고 학교의 흥성이다.

백성의 삶을 풍족하게 하기 위한 산업 부흥을 뒷받침해 줄 인구증가와 교육이 매우 중요했던 것이다.

한편, 17세기 중엽 조선시대의 경제사회 및 정치가 안고 있는 문제를 해결하고자 당시의 시대정신으로 실학사상(實學思想)이 출현하여 19세기 후반에 이르기까지 봉건사회개혁의 큰 사조(思潮)가 되었다.

당시 조선 사회는 임진왜란 후 재정 파탄 및 삼정(군정, 전정, 환곡)의 문란, 농업의 궁핍화, 봉건지배층이 자행한 농민수탈의 폐단, 사회적 부조리의 만연 등으로 국력의 쇠퇴기를 경험하였다.

이 때문에 당시에는 공리공론(空理空論)에 치우친 주자학적 학풍은 그다지 쓸모가 없었고 사실에 토대를 두고 정확한 고증을 바탕으로 진리를 탐구하는 과학적·객관적 학문태도를 가지는 실사구시(實事求是)의 실학사상이 풍미하게 되었던 것이다.

이 당시 제안되었던 전제개혁론(田制改革論)이나 과세방식(課稅方式)은 당시의 사회문제를 해결하는데 일정 부분 기여한 혁신적인 견해로 평가될 수 있지만 전제왕권을 지켜내는 것을 근간으로 하는 것에 그치었기 때문에 근대적인 시민주권사회로의 진화를 촉발하기에는 역부족이었다.

이뿐만 아니라 대부분의 실학자들은 고위 관직에 있을 때 실학사상의 주장을 펼친 것이 아니었기 때문에 실학사상의 현실화에는 한계가 있었다.

즉 여러 관직을 섭렵하면서 퇴직 후에 초야에 묻혀 저술에만 전념했던 실학자로는 안정복, 유수원, 우정규, 정약용 등이 있었고 당초부터 관직을 피하고 초야에 묻혀 거의 일생을 학문에만 전념했던 유형원과 이익 등이 있었다.

특히 산업생산이나 국방에 없어서는 절대 안 되는 것이 인구의 적정규모 유지 내지 인구증대이다. 또한 오늘날 뜨거운 뉴스거리로 나온 전북선거구 축소 관련 국회의원 선거구 획정에도 인구수가 매우 증요하다는 것은 익히 알고 있는 바이다.

이런 생각을 가지고 당시 실학자들이 제시한 호구(戶口) 증대 방안은 무엇이었을까 하는 의문점을 가지고 실학사상의 고문서들을 조사해보았지만 무릎을 탁 칠만한 내용은 없었다.

예를 들면, 호적법을 단단히 유지하여 백성의 수를 감추어 축소 기록하는 것을 엄단하는 것이 제일로 큰일이었다.

옛날에는 백성 수에 따라서 세금 부담과 군역 부담이 달라졌기 때문에 이를 피하고자 지방 호족들뿐만 아니라 민가들도 허위로 백성수를 호적에 기록했던 것이고 나라는 이를 단속하는 것이 인구자원 확보 방책이었다.

전산망이 발달되어 허위 신고가 어려운 오늘날과는 매우 달랐던 것이다.

그리고 특별한 것이 없이 ‘가혹한 정법(政法)을 제거하고 위로하며 따르게 하고, 백성이 편안하게 살수 있는 도(道)를 행할 뿐이다’라고 하는 관념적인 말뿐이었고 편안하게 살 수 있는 도(道)라는 것도 구체적인 방안이 있는 것이 아니고 단지 ‘백성의 가족이나 마을이 침해를 당해서 마을을 떠나 타지로 이사한 백성들이 마을로 다시 돌아 온다면 몇 해 동안은 요역(徭役, 부역이나 군역에 소집된 남자에게 시키는 노동)을 면제해 생업(生業)을 편안하게 한다’거나 ‘마을에 새로 전입한 가호(가구)에는 위로와 사랑을 준다’는 정도였고, 구체적으로 무엇을 얼마만큼 지원한다는 내용은 없었다. 그 당시에도 오늘날 같은 인구감소에 따른 소멸 위기 지역들이 있었던 것이나 인구증가 추세는 있었다.

지금의 전북에서도 인구감소에 따른 소멸위기 지역 문제 때문에 골머리를 앓고 있다. 민선1기 지방자치시대가 1995년 7월 출범한 후 지금의 민선8기까지 지방자치시대가 28여년 동안 지속되는 가운데 각 지역마다 심각한 지역경제침체 및 인구감소에 따른 국가안보의 병력자원 감소와 지역소멸위기 문제가 심화되고 있다.

이것이 수도권과 비수도권의 양극화는 물론 지역 불균형을 더욱 고착화시키는 요인으로 작용하고 있다. 각 지역의 청년 인구의 수도권 유출 현상이 극심해 농촌, 산업체는 물론이고 지역 대학들도 외국인 유치에 의존하는 사례들이 늘고 있다.

오죽했으면 별다른 칭찬을 받지 못할 것임에도 전북도시자가 나서서 지방소멸위기에 공동으로 대응한다는 명분 아래 법무부장관과 ‘외국인 이민정책 테스트베드 업무협약’을 체결(2023.10.30.) 했겠는가.

전북인구감소를 외국인 이민으로 채우면 하찮은 일자리라도 외국인들이 차지하고 사회생산 분배의 일정 몫을 외국인들이 차지하게 됨으로써 장기적으로 지역주민들에게 분배되는 몫이 줄어들게 되어 도민의 형편은 더 나빠질 수도 있다.

이 때문에 전북도민 고유의 인구 증가 없이 외국인 이민정책에 의존하는 것은 훌륭한 정책이라고 말할 수 없다.

국내 전체 인구가 2,500만명대였던 1960년대 당시 전북은 인구 250만명선을 유지하였으나 2000년 이후 인구가 급감하여 180만명선이 붕괴되었다.

2023년 1월 현재 전국 인구가 당시의 두 배가 넘는 5,142만18명이 됐지만 전북인구는 오히려 74여만명이 줄어든 176만8,229명으로 급감함으로써 전북 인구는 전국인구의 3.4%에 머무르고 있다.

1960년대 초반 5%를 차지하던 전북의 인구 비중이 1.6%p 하락한 것이다. 또한 직전 2022년 동기의 176만9,607명에 비해 1,378명이 감소했고, 2021년 동기의 178만6,855명에 비해 1만8,626명이 감소했다.

전북의 인구감소현상은 해당 지역의 산업구조 열세와 대기업 부재 때문에 일자리와 더 좋은 교육 환경을 찾아 청년들이 대도시로 떠나는 인구 유출이 큰 몫을 차지한다.

수도권에 비해 상대적으로 산업기반과 교육여건이 취약한 전북 도시의 인구감소 문제는 필연적일 수밖에 없다. 코로나19 이후 수도권 순유입 인구가 2배 이상 증가했으며, 그 중 75.5%가 20대인 것으로 나타났다.

전북에서 수도권으로의 청년층 인구이동이 확대되면서 지역소멸 위험이 더욱 가속화되고 있는 것이다.

이 와중에 전북은 가장 심각한 지역소멸위기지역으로 14개 시·군 중 전주를 제외한 13곳이 소멸위기지역으로 분류되고 있다.

전북은 외국인 노동자들이 없으면 농사 짓기 어렵고, 공장도 돌릴 수 없는 정도에 이르렀다. 이러한 인구감소에는 저출산도 한 몫 하였다.

사정이 이러다 보니 내년 4월 총선을 앞두고 지난 12월 11일에는 전북인구 200만을 회복하자는 정책이 전주갑 지역구 국회의원 예비후보로 나선 신 후보(전 전북정무부지사)로부터 나왔다.

그 신 후보의 인구증대 정책의 핵심은 신혼부부 30년 장기임대주택(1자녀 20평대, 2∼3자녀 30평대) 지원과 출산장려 사회운동 전개와 함께 나라의 보물인 신생아 1인당 출산장려금1억원을 매년 1천만원씩 10년간 나누어 지급하자는 자금지원 정책이다.

그간 두리뭉실하게 280조원을 저출산 극복에 쏟아부었어도 실패했다고 자인한 정부정책에 비하면 신 후보의 정책은 신생아를 둔 각 가정에 현금이 직접 지원되는 진화된 정책이어서 당연히 칭찬받을 만하다.

또한 필자가 그간 생각해왔던 것과 일맥상통한다.

출산장려금 1억원 지급을 좀 더 발전시킨다면, 신생아 출생 이후 10년 동안 신생아 2명까지는 1명당 매월 100만원(연간1200만원), 셋째 아이는 매월 120만원(연간1440만원)을 10년간 지급하는 것으로 하면 10년이 지나는 시점에 부모의 경제적 자립기반이 어느 정도 만들어지므로 각 가정의 육아 부담이 감소될 것이다.

위에서 제시된 저출생 극복을 위한 인구증대 정책의 일환으로 신생아를 두는 각 기정에 대한 직접적인 재정지원은 청년 일자리 마련과 함께 당연히 시행되어야 하고 계속되어야만 된다.

아이의 탄생이 부담이 아닌 축복으로 인식될 수 있는 출산장려 분위기가 확산될 수 있고, 출산환경이 조성될 수 있기 때문이다.

그러나 청년들의 결혼 및 가정형성에 대한 의식구조의 개선·혁신이 없는 상태에서는 재정자원 투입만이 능사는 아니다. 왜 그럴까?

우리나라의 저출산 대책의 주요 사업 예산 항목은 경제적 부담 완화 및 일·생활 균형을 도모하는 아동양육가구 지원(아동수당, 다자녀 국가장학금, 출산전후 휴가, 육아휴직 및 육아기 근로시간 단축 등), 산모·신생아 출산 지원(난임부부시술비 지원, 산모신생아 건강관리), 영유아 보육·교육 지원(영유아보육료, 가정양육수당, 육아교육비 보육료, 시간제 보육, 어린이집 확충, 보육교직원 인건비 및 운영, 직장어린이집, 어린이집 평가인증 운영), 유·초·중생 돌봄 지원(아이돌봄, 초등돌봄교실, 청소년방과후아카데미, 지역아동센터), 청년·신혼부부 일자리·주거 지원(청년구직촉진수당, 핵심인력양성, 행복주택·전세임대·매입임대, 주택구입·전세자금 융자), 여성의 경력단절 예방 지원(여성경제활동촉진지원, 한국여성인권진흥원 지원) 등으로 구성되어 있다. 대부분이 없어서는 안 되는 예산 항목들이다.

이러한 우리나라 저출산 대책 예산액은 2016년 13조6,633억원, 2017년 19조9,694억원, 2018년 20조1,898억원, 2019년 29조1,793억원, 2020년 35조7,439억원, 2021년 42조9,003억원으로 계속 증액되어 왔다.

이와 관련하여 우리나라 고용률(15세 이상의 생산가능인구 중 취업자가 차지하는 비율) 추이를 각 연도말 기준으로 통계청 발표자료를 살펴보면, 2016년 71%(남60.2 여49.8), 2017년 70.8%(남60.4 여50.3), 2018년 70.3%(남60.1 여50.2), 2019년 70.6%(남60.8 여51.3), 2020년 68.9%(남59.1 여49.5), 2021년 70.3%(남60.4 여50.7), 2022년 70.6%(남61.3 여52.3), 2023년 11월 71.7%(남63.1 여54.8)이며 대체로 증가추세를 보여주고 있다.

경제활동인구(15세 이상의 생산가능인구 중 취업자와 실업자의 합, 일할 의사가 있는 인구)는 통계청 발표자료에 의하면 2016년12월 2,721만1천명, 2017년10월 2,792만명, 2018년8월 2,803만9천명, 2019년6월 2,854만5천명, 2020년4월 2,773만4천명, 2021년12월 2,827만8천명, 2022년10월 2,911만명, 2023년8월 2,925만1천명으로 이 또한 대체로 증가추세이다.

이와 같이 경제활동인구가 증가하는 가운데 고용율이 지속적으로 증가하는 추세여서 소득원천의 활동이 줄어들지는 않았음을 알 수 있다.

그럼에도 합계출산율(한 여자가 15세∼49세의 가임기간에 낳을 수 있는 것으로 기대되는 평균 출생아 수)로 나타낸 우리나라 출산율 추이는 감소 추세를 보여주고 있으며 대도시로 갈수록 그 감소추세가 더 심각해지고 있다.

즉 통계청 발표자료를 보면 2016년 1.172(전북1.251 서울0.94), 2017년 1.052(전북1.151 서울0.836), 2018년 0.977(전북1.044 서울0.761), 2019년 0.918(전북0.971 서울0.717), 2020년 0.837(전북0.909 서울0.642), 2021년 0.808(전북0.85 서울0.626), 2022년 0.778(전북0.817 서울0.593)으로 출산율 하락추세가 지속되고 있다.

이대로 가다간 60년 후에는 대한민국 자체가 소멸될 수 있다는 말까지 나오고 있다.

한 사회가 인구 구성비를 유지하려면 여성 1명당 평균 2.1명의 아이를 낳아야 하는데 이것이 지켜지지 못하면 저출산에 따른 인구의 자연감소가 심해지기 때문에 나온 말일 것이다.

저출산 대책 예산액이 지속적으로 증가되어 왔고 소득원천의 고용률이 증가 추세임에도 이와 반대로 출산율은 무엇 때문에 하락 추세를 보일까?

통계청이 발표(2023년12월15일)한 ‘한국의 사회동향 2023 보고서’에 나타난 결혼에 대한 청년 의식 조사 결과를 분석하면 그 답을 찾을 수 있을 것이다.

이 조사결과에 따르면 독신을 긍정하는 20~30대 청년의 비율이 2015년 39.1%에서 2020년 47.7%로 상승하여 청년층 절반 정도는 혼자 사는 것에 동의하는 것으로 나타났다.

그리고 자녀가 없어도 된다는 인식을 가진 청년층 인구(이하 20~30대)의 비율은 같은 기간 27.7%에서 44.1%로 증가했고, 비혼 출산에 대한 긍정적 인식은 11.1%에서 20.6%로 늘었다.

또한 결혼에 대한 긍정적 태도는 낮았으며, 특히 20대 여성에서 결혼 긍정의 태도가 낮은 경향을 보였다.

즉 ‘결혼을 반드시 해야 한다’ 또는 ‘하는 것이 좋다’고 응답한 20대 여성 비율은 2008년 52.9%에서 2022년 27.5%로 크게 감소했고, 30대 여성도 같은 기간 51.5%에서 31.8%로 감소했다.

그리고 20대 남성의 경우는 2008년 70% 수준에서 2022년 41.9%로 감소했고, 2008년 70%대였던 30대 남성은 2022년 48.7%로 감소했다.

위와 같은 청년 인식 변화는 무슨 현상인가? 저출산(저출생) 극복을 위한 방책으로 나온 지금까지의 재정지원 외에 다른 측면이 있음을 간과해서는 안된다는 것을 보여주는 현상이다.

이는 지금까지 시행해 온 재정지원정책만으로는 출산율을 높일 수 없다는 것을 말해 준다.

오죽하면 최근 12월에 방영된 KBS 개그콘서트에서 ‘대한민국 결혼 만세’라는 개그 코너를 마련하여 ‘비혼주의 척결’과 ‘결혼으로 생기는 행복한 집’을 내세우며 청년사회의 결혼 의식 고취를 위해 힘썼겠는가.

따라서 결혼에 대한 인식 개선이 필요하고 가정을 이루겠다는 마음가짐과 자녀를 낳고 양육하는 데 드는 힘겨움을 이겨낼 수 있는 정신자세가 필요하다.

또한 나이가 들어갈수록 가족의 든든한 버팀목이 필요하다는 것을 깨닫도록 해야 된다. 이를 위해서 재정지원과 함께 교육으로 저출산(저출생) 위기 문제를 풀어내야 한다.

고등학교와 대학교에 관련 교과목을 개설·운영할 필요가 있으며 관련 교육 프로그램 운영에 재정지원을 아끼지 말아야 한다.

필자의 생각으로는 그 교과목으로 ‘결혼 및 가족과 부모의 리더십’이 적당하다.

신혼부부 가정에 대한 각종 지원 정책 이해와 활용, 결혼 및 가족에 관한 인문학적 소양, 부모의 리더십 함양 등을 교과목 내용에 포함하면 좋을 것이다.

결국은 아침에 일어나 창문을 열면 세상의 살갗인 사시사철 날씨의 온도를 느끼듯이 아침에 일어나 세상의 창문을 열고 나가면 다가오는 세상의 풍파를 함께 견디어 주는 가족 사랑의 온도를 느끼는 인생이 되도록 우리 모두 총력을 기울여야 한다.

가족은 남녀가 결혼하여 신생아를 출생시켜야만 구성되어 유지된다. 결혼한다는 것과 가족의 리더인 부모가 된다는 것은 일방적인 의무가 아니라 그 자체가 행복을 준다는 진리를 깨달아야 한다.

그러므로 가족사랑과 결혼은 신이 인간에게 준 최고의 선물임을 자각하여 위정자의 역량 발휘와 주민의 총력으로 호구(戶口) 증대를 이루어 내야 한다. 이렇게 해야만 전북이 살고 대한민국이 유지될 수 있다.